秦前红、刘怡达：论法律的暂时调整和停止适用：基于规范的实践考察
点击量： 时间：2021-11-19
本文载《南海法学》2019年第3期
作者：秦前红，武汉大学法学院教授、博士生导师；刘怡达，武汉大学法学院博士研究生。
内容摘要：《立法法》第13条“法律暂时调整和停止适用”的规定，乃是由改革实践所塑造的规范。该规定赋予全国人大及其常委会调整或停止法律适用的职权，同时设置了主体、目的、范围、时空、方式和幅度等诸多限制性要件。基于规范的实践考察表明，法律暂时调整和停止适用的既有实践，大体上符合此类要件，但仍不乏诸多“失范”现象。鉴于实践中的“失范”在很大程度是因规范的不完满所致，加之能动的实践已然拓展了规范的原初内涵，为此，有必要结合实践调试《立法法》的相关规定。
关键词：法律暂时调整和停止适用；立法法；法律规范；改革实践
全国人大于2015年3月对《立法法》进行修改，增加了“法律暂时调整和停止适用”的规定，即根据现行《立法法》第13条的规定，全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内，在部分地方暂时调整或停止适用法律的部分规定。据此，全国人大及其常委会享有调整或停止法律适用的权力，但该权力的行使也应符合目的、范围、时空、方式和幅度等诸多限制性要件。当时在《立法法》中增加该规定的初衷在于“实现立法和改革决策相衔接”，[1]因为改革的特征在于“变动”，而法律则倾向于“稳定”。为使变动的改革在稳定的法律框架内进行，则需要对法律进行调整乃至停止适用。于此层面而言，《立法法》第13条的规定其实是由改革实践所塑造的。
时至今日，《立法法》修改迄今已逾四载，法律暂时调整和停止适用的例证在实践中已颇为丰富。全国人大及其常委会据此作出了一系列决定，此类决定促使各类改革活动得以依法推进。不过，与丰富的实践相比，法律的“应接不暇”其实是无法避免的。因为《立法法》第13条的规定既然是为改革而生，但略显“苛刻”的要件难免束缚住改革的“手脚”。与此同时，确立诸项要件之初衷在于避免法律暂时调整和停止适用的随意性，从而维护社会主义国家法制统一的原则。如若未能恪守此类要件，则恐有损于法律的权威与尊严，且有碍于法制统一之有效实现。如此一来，便有必要以法律规范为基础来考察实践，以及以实践为参照来检视法律规范。有鉴于此，本文基于《立法法》第13条确立的诸项要件，对法律暂时调整和停止适用的实践进行考察，以期就规范和实践的完善提出理论方案。
根据《立法法》第13条的规定，有权决定法律暂时调整和停止适用的主体是全国人大和全国人大常委会。虽然该规定并未就此二者行使该权力的范围作出明确区分，但绝非意味着二者的权力范围并无任何差异。相反，根据《宪法》的相关规定，全国人大是最高国家权力机关，而全国人大常委会只是其常设机关。即便是在全国人大闭会期间，全国人大常委会可以行使全国人大的部分职权，但其代行全国人大部分职权仍是有所限制的。在现行《宪法》制定过程中，为了完善人民代表大会制度，在相当程度上扩大了全国人大常委会的职权，但是，“充分保证全国人大作为最高权力机关的地位”同样为当时的修宪者所重视。[2]例如在国家立法权的行使问题上，全国人大有权制定和修改基本法律，全国人大常委会有权在全国人大闭会期间补充和修改基本法律。但根据《宪法》第67条第3项和《立法法》第7条第2款的规定，全国人大常委会的此般“补充和修改”在幅度上应限于“部分”，且在程度上“不得与该法律的基本原则相抵触”。[3]
具体到本文的论域，法律暂时调整和停止适用究竟属于何种立法行为在理论上尚存争议，[4]但是，其属于《立法法》所规定的一种立法行为则是不可否认的。因此，全国人大和全国人大常委会在作出法律暂时调整和停止适用的决定之时，自然也应当遵循《宪法》和《立法法》关于二者立法权限的规定。申言之，全国人大有权决定包括基本法律在内的所有法律的暂时调整和停止适用，全国人大常委会则有权决定基本法律以外的其他法律的暂时调整和停止适用。同时，在全国人大闭会期间，全国人大常委会亦可决定基本法律的暂时调整和停止适用，但其作出此类决定无疑应受到严格的限制，特别是不得调整或停止基本法律之基本原则的适用。不过，若对法律暂时调整和停止适用的实践进行考察，可以发现此类决定皆是由全国人大常委会作出的，并无全国人大调整和停止法律适用的实例。
当然，这并不一概表明全国人大常委会“僭越”了全国人大的职权，因为全国人大常委会的决定只要未与基本法律的基本原则相抵触，仍应认为其调整乃至停止基本法律适用的行为是合法的。但是，如若全国人大常委会的决定有违基本法律之基本原则，甚至与作为根本大法的宪法有所抵牾，那么其难免面临正当性不足的责难。例如在国家监察体制改革过程中，为使此项重大改革于法有据，全国人大常委会先后作出了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》和《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》，其中便对《刑事诉讼法》《人民检察院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等基本法律的调整或停止适用作出决定。但因该决定涉及《宪法》规定的国家机构之构成的调整，由此引发了理论上对全国人大常委会是否有权决定的质疑。[5]
诚如上述，《立法法》第13条的规定是由改革实践所塑造的，其目的同样是为了服务于改革实践。易言之，全国人大及其常委会不可任意调整和停止法律的适用，唯有符合《立法法》第13条规定的“根据改革发展的需要”之目的要件，此类决定方才具有正当性和合法性。不过，“改革发展的需要”乃是一个典型的不确定法律概念，这便需要在法律适用过程中对此予以具体化。[6]依此逻辑，全国人大及其常委会在作出此类决定时，也应当在决定当中具体表明是为了哪项（些）改革的需要。此外，还有一个与此相涉的问题，即并非所有的改革活动皆需对法律的适用进行调整乃至停止。因为社会主义法制的统一乃是一项极为重要的宪法原则，为了避免对该原则造成过于频繁的冲击，对于那些实践证明行之有效的改革举措，如果法律修改的条件业已成熟，便可径直对法律进行相应的修改。[7]
通过对法律暂时调整和停止适用的实践进行考察，可以发现在既有的决定当中，通常在决定名称或正文之中表明了具体的改革事项。具体而言，表明改革事项的方式有三：一是表明改革的依据和主要内容，比如在《关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》之中，便表明改革的依据是中共中央批准的《武警部队改革实施方案》等，并对改革内容予以简明扼要地阐述；二是仅表明改革的名称而不涉及改革的主要内容，比如在《关于延长人民陪审员制度改革试点期限的决定》当中，便只说明这是为了“进一步研究人民陪审员制度改革试点中的有关问题”；三是仅概述改革的主要内容，比如《关于授权国务院在部分地区和部分在京中央机关暂时调整适用<中华人民共和国公务员法>有关规定的决定》。
本文以为，全国人大及其常委会在表明改革事项时，应包含改革的名称、依据和主要内容。其中，改革依据既包括实践需求等事实层面的依据，也包括执政党作出的决定等规范层面的依据。通过在决定当中表明改革依据，能够进一步彰显决定的正当性。再者，需要调整和停止适用法律的哪些条款，乃是由改革内容所决定的，因此，自然还有必要在决定中表明改革的主要内容。
虽然全国人大及其常委会可以决定法律的暂时调整和停止适用，但该权力的行使并非漫无边际的，而应受到范围要素的限制，即限于《立法法》第13条规定的“行政管理等领域的特定事项”。该要件的适用需要以两个不确定法律概念的厘清为前提，即何为“行政管理”和“特定事项”，且还需辨析此处的“等”究竟为等内亦或是等外。
首先，根据全国人大常委会法制工作委员会的解释，此处的行政管理是指“行政机关对社会公共事务的管理，包括经济建设、文化教育、市政建设、社会秩序、公共卫生、环境保护等各方面”。[8]该解释虽非严格意义上的有权解释，但因解释主体承担的立法职能使其较为接近立法原意，[9]加之全国人大常委会未曾对此作出立法解释，故而该解释当为一种相对权威的理解。其次，所谓特定事项无疑是相对于非特定事项而言的，这要求全国人大及其常委会在调整和停止法律适用时应有明确的指向，不得针对“一揽子”事项作出决定。换言之，应当在决定中载明具体的事项，由此限制法律调整和停止适用可及于的范围。最后，此处的“等”字表示的应当是列举未尽，一是因为《立法法》第13条之目的在于为改革提供法律依据，故过度限缩范围显然有碍于各项改革的展开；二是因为将“等”字用于完全列举后的煞尾，通常会列举数项而非此处单独的一项，既有的实践同样印证了这一点。当然，在理解“等”字时还应遵循所谓的“同类规则”，[10]即“等”字所指代的事项应当与明确列举的事项相同或者类似，亦即与“行政管理”具有相似性和同质性。
通过对法律暂时调整和停止适用的实践进行考察，可以发现不少事项与行政管理明确相关，例如国务院机构改革、股票发行注册制改革、土地制度改革、公务员制度改革和行政审批制度改革等。不过，更多的事项其实难以为行政管理所涵盖，比如国家监察体制改革、人民陪审员制度改革、军官制度改革、公益诉讼制度试点和认罪认罚从宽制度试点等。如此一来，便需探讨此类事项是否与行政管理具有相似性和同质性。本文以为，上述与司法制度和军事制度相关的事项，尚可认为与行政管理事项具有类似的特征。但是，鉴于国家监察体制改革关涉《宪法》上国家机构之构成，其重要程度已非行政管理所能相提并论，在此意义上来说，其已然超出了“等”字可能的射程范围。
中国的改革开放所走的是一条“渐近式改革”的道路，“先局部后全国”是其典型样态。[11]法律的暂时调整和停止适用同样是为此种改革模式服务的，这表现在法律规范上，便是《立法法》第13条确立了相应的时间和空间要件，即所谓的“一定期限”和“部分地方”。如果突破了时空要件，无异于以调整或停止适用法律之名，在行法律修改或废止之实。同样地，此处的“一定期限”和“部分地方”也是不确定法律概念，因而在实践中亦存在较大的解释空间。
首先，对于何为“一定期限”的理解。可以对此进行体系解释，即根据《立法法》第10条第2款关于授权立法期限的规定，可以认为此处的“一定期限”同样是“不得超过五年”。同时，因为“期限”之前有“一定”作为限定语，这表明期限不得为概数或不定期，由此，要求全国人大及其常委会在作出决定时应明确载明具体的期限。观乎既有的实践，可以发现仅有部分决定明确载明了期限，比如《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》规定“试点期限为二年”，但更多的决定未能明确载明期限。此外，在原定的期限届满之后，全国人大及其常委会还可以再次作出决定，用以延长法律暂时调整和停止适用的期限。但应当注意的是，延长的次数应有严格的限制，否则极易出现无限次数的延长，以致于时间要件变得“名存实亡”。
其次，对于何为“部分地方”的理解。如果单纯从语义层面进行解释，部分乃是相对于全部而言的，因而只要在空间上未及于全国，便可认为符合“部分地方”之空间要素。若以此为据，可发现绝大多数改革实践皆能契合“部分地方”之规范要求，但仍不乏例外：比如根据《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》的规定，暂时调整和停止适用法律的地域已然及于全国。与此同时，若将其置于《立法法》第13条之规定进行整体观察，会发现此处的“部分地方”还应符合以下要求：一是全国人大及其常委会应当在决定中载明具体的空间范围，但该要求其实是相当多的决定未能达到的。二是地域的选择应与改革事项具有一定的关联性，[12]例如，全国人大常委会授权在北京、天津、武汉等18个城市开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作，原因便是“上述地区案件基数大、类型多，更容易发现问题，更有利于检验和巩固试点效果”。[13]三是地域范围不能过于宽泛，应尽可能地将其限缩在最小的范围内，以此减少对全国范围内法制统一的损害，[14]同时亦可降低改革不确定性所带来的风险。
此外尚有一个相涉的问题，即《立法法》第13条规定的空间要素仅为“部分地方”，指向的是特定地域范围内的行政区域。但是，根据《关于授权国务院在部分地区和部分在京中央机关暂时调整适用<中华人民共和国公务员法>有关规定的决定》的规定，《公务员法》暂时调整适用的范围已非严格意义上的“部分地方”，而是“天津市市级机关、湖北省省级机关、内江市各级机关”和“教育部、国家统计局本级机关”等国家机关。显然，该决定的适用范围其实是“部分国家机关”而非“部分地方”，这是因为《公务员法》的适用的主体通常为国家机关的公职人员。此时，“部分地方”的法律文义便“显得过于狭隘，以致于不能贯彻该规范的意旨”。[15]于此层面而言，全国人大常委会将“部分地方”类推适用于“部分国家机关”，乃是一种典型的目的性扩张。
其实在《立法法》修改过程中，原本仅规定全国人大及其常委会有权决定法律的“暂时停止适用”。但在审议《立法法修正案（草案）》时，“有的全国人大代表提出，近年来全国人大常委会通过的授权决定，既有‘暂时调整实施’，也有‘暂时停止适用’，应当将这两种情形都在《立法法》中予以规定。”[16]为此，才在“暂时停止适用”的基础上增加了“暂时调整适用”的规定。由此可知，暂时调整与暂时停止乃是两种有异的方式。若从语义层面进行解释，停止适用是指法律的部分规定不再适用，而调整适用则意味着不仅法律的部分规定不再适用，而且还应确定相应的替代规则。换言之，调整适用的内涵要宽于停止适用，其既包括停止现有法律规范的适用，亦需确定可供适用的新规范。依此逻辑，如果全国人大及其常委会决定调整法律的适用，那么，其还应当重新明确相应的新规范，或者授权其他主体确定相应的新规范，以此避免改革实践出现“无法可依”的状况。
既然调整适用和停止适用存在差别，那么，如果在同一决定中兼有这两种相异的方式，便有必要明确各自分别的指向，即调整适用的是哪些法律规定，以及停止适用的是哪些法律规定，否则难以为改革实践提供明确的规范指引。不过在《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》当中，仅概括表明暂时调整或停止适用法律的部分规定。至于哪些法律规定应被调整适用，以及哪些法律规定应被停止适用，该决定并未具体列明。恰如有学者指出的那般，“这种笼统的处理方法，旨在为改革留下空间”。[17]但此种有失严谨的做法并不符合法律规范的明确性要求，且有悖于区分调整适用和停止适用的立法原意。
通过对法律暂时调整和停止适用的实践进行考察，可以发现既有实践大体上符合《立法法》第13条关于方式要件的规定，甚至还探索出不少有益经验：一是全国人大常委会在决定调整法律适用时，通常会授权国务院等国家机关确立新的适用规范，但是，鉴于新规范其实是在特定时空范围内变更现行有效的法律，因而全国人大常委会有必要对其施以必要的监督，比如根据《关于授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用<中华人民共和国证券法>有关规定的决定》的规定，改革中的具体实施方案由国务院作出决定，但应报全国人大常委会备案。二是在决定中明确的新规范不得违反被调整适用的法律之基本原则，比如《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》便载明，“试点工作应当遵循法律所规定的诉讼制度的基本原则”，这其实是全国人大常委会在审议该决定时，应常委会组成人员的要求才增加的。[18]不过需要说明的是，这些有益经验并非在所有决定中皆有体现，仍有较多决定未能载明备案等监督方式，或是未能确定新规范应当遵循的基本原则。
全国人大及其常委会有权决定法律的调整和停止适用，但应符合《立法法》第13条规定的幅度要件，即仅限于法律的部分规定。在现代汉语词意中，部分指的是“整体中的局部”，[19]在此意义上而言，所谓“部分规定”其实是相对于“全部规定”而言的。即便如此，何为“部分规定”在实践中仍无明确标准。此类不确定法律概念广泛存在于法律文本之中，比如《宪法》和《立法法》规定全国人大常委会有权对基本法律进行部分补充和修改，此处的“部分”一词同样令人费解。对此有学者提出，在解释何为“部分”时应当“有个质的标准和量的标准”。其中，质的标准是指不得改变法律的基本原则，量的标准则要求不得超过法律条文总篇幅的三分之一。[20]相应地，对于全国人大及其常委会调整和停止法律适用的行为，亦可设置与此类似的标准。不过应予说明的是，相较于法律的部分补充和修改而言，调整和停止适用的能动空间应当更大，即后者的标准可稍低于前者。因为法律的调整和停止适用是用来保证“改革于法有据”的，而对于那些重大的改革事项，触及现有法律的基本原则其实是在所难免的。
再者，为了确保“部分规定”之幅度要件不至于在实践中沦为“具文”，全国人大及其常委会有必要在决定当中明确“部分”的具体指向。但是，实践中对此主要有以下三种不同的做法：一是未明确“部分规定”的具体指向。比如在《关于国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题的决定》中，使用的是“调整适用有关法律规定”，这是考虑到“涉及的法律数量多，内容多，情况各异”。[21]二是指明“部分规定”所涉及的具体事项。例如在《关于中国人民武装警察部队改革期间暂时调整适用相关法律规定的决定》中，调整适用的是《国防法》和《人民武装警察法》中“有关人民武装警察部队领导指挥体制、警衔制度和兵力调动的规定”。三是指明调整和停止适用的具体条款，比如根据《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》的规定，暂时调整适用的是《人民法院组织法》第37条和《民事诉讼法》第39条第3款等。值得一提的是，在《关于授权国务院在河北省邯郸市等12个试点城市行政区域暂时调整适用<中华人民共和国社会保险法>有关规定的决定》中，还以附件目录的形式列明了调整适用的法律条款的具体内容。
前文以《立法法》第13条的规定为基础，对法律暂时调整和停止适用的实践进行了考察，可从中得出如下基本结论：首先，现有实践大体上遵循了《立法法》第13条的规范要求，这体现在全国人大常委会作出的调整和停止法律适用的决定，总体上符合目的、范围、时空、方式和幅度等要件。其次，现有实践丰富了《立法法》第13条的规范内涵，比如，对“行政管理等”中的“等”字作“等外”理解，进而使范围要素得以合理地拓展；又如，对“部分地方”之空间要素进行目的性扩张，从而弥补了法律原有的漏洞。当然，实践中存在的“失范”现象亦不容小觑，例如，全国人大常委会决定基本法律的调整和停止适用，似有“僭越”全国人大职权的嫌疑；再如，部分决定未明确载明时间和空间要件，恐会致使“一定期限”和“部分地方”的限制性规定“徒有其表”。
上述“失范”现象缘何在实践中频出，其原因主要有三：一是因为全国人大及其常委会未能严格遵照《宪法》和《立法法》的相关规定行使职权；二是因为“特定事项”和“部分规定”等不确定法律概念的存在，无疑为实践背离立法原意提供了“可乘之机”；三是因为在《立法法》修改之时，立法者尚未能充分预见到改革实践的多样性，由此使得法律规定有失完满，从而难以为实践提供明确的规范指引。有鉴于此，欲使法律暂时调整和停止适用的实践由“失范”回归“规范”，一方面要求包括全国人大及其常委会在内的实践主体，严格遵守法律的规定行事；另一方面要求立法者结合实践中的各种情形，以及实践中行之有效的诸多经验，对现有的法律规定进行相应的修改。
诚如上述，《立法法》第13条的规定乃是由改革实践塑造的，且在《立法法》修改至今的四余年时间里，为国家监察体制改革、国务院机构改革和司法体制改革的开展提供了法律依据。不过在此期间内，该规定存在的各类问题同样随之暴露，特别是规则本身的不自洽和不完满。即便如此，改革实践亦不会“束手无策”或被迫停滞，而是充分发挥实践的能动性，发展了《立法法》的原有规定。但是在一个制定法国家，实践能动性的肆意发挥难免有失正当，尤其是部分改革实践已远远超出法律规定的可能射程。为此，可行的方案便是适时再次修改《立法法》，将上述实践中的经验予以确认和固化。同时，地方立法实践中亦不乏颇多可资借鉴的做法，比如《福建省人民代表大会及其常务委员会立法条例》第6条规定了地方性法规的调整和停止适用，但其规定的只是概括性的“特定事项”，而非现行《立法法》中的“行政管理等领域的特定事项”。于此层面而言，如果说《立法法》第13条的现有规定是“实践塑造规范”，那么，今后结合实践调试《立法法》中的相关规定便可谓之为“实践再塑规范”。
* 基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“推进人民代表大会制度理论和实践创新研究” （项目编号：14JZD003）
[1] 李建国：《关于<中华人民共和国立法法修正案（草案）>的说明》，载全国人民代表大会常务委员会办公厅编：《中华人民共和国第十二届全国人民代表大会第三次会议文件汇编》，人民出版社2015年版，第177页。
[2] 彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》，载中共中央文献编辑委员会编：《彭真文选》，人民出版社1991年版，第455页。
[3] 参见秦前红、刘怡达：《全国人大常委会基本法律修改权之实证研究——以刑法修正案为样本的统计学分析》，载《华东政法大学学报》2016年第4期。
[4] 参见徐向华、林彦：《<立法法>修正案评析》，载《交大法学》2015年第4期。
[5] 参见韩大元：《论国家监察体制改革中的若干宪法问题》，载《法学评论》2017年第3期。
[6] 参见杨仁寿：《法学方法论》，中国政法大学出版社2013年版，第185页。
[7] 参见全国人大常委会法制工作委员会编著：《中华人民共和国立法法解读》，中国法制出版社2015年版，第79—80页。
[8] 全国人大常委会法制工作委员会国家法室编著：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2015年版，第71页。
[9] 参见刘怡达：《隐性立法解释：“法律释义”的功能及其正当性难题》，载《政治与法律》2017年第8期。
[10] 魏治勋：《法律解释的原理与方法体系》，北京大学出版社2017年版，第170页。
[11] 参见卢现祥、朱迪：《中国制度变迁40年：回顾与展望——基于新制度经济学视角》，载《人文杂志》2018年第10期。
[12] 参见郑磊、王逸冉：《全国人大常委会“试点授权”要素论——基于<立法法>第13条的规范性思考》，载《浙江社会科学》2017年第8期。
[13] 周强：《关于<关于授权在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的决定（草案）>的说明》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2016年第5期。
[14] 参见王建学：《授权地方改革试点决定应遵循比例原则》，载《法学》2017年第5期。
[15] 参见黄茂荣：《法学方法与现代民法》，中国政法大学出版社2001年版，第400页。
[16] 第十二届全国人民代表大会法律委员会：《关于<中华人民共和国立法法修正案（草案）>审议结果的报告》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2015年第2期。
[17] 叶海波：《国家监察体制改革的法治路径》，载《四川师范大学学报（社会科学版）》2017年第3期。
[18] 参见全国人民代表大会法律委员会：《关于<关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定（草案）>审议结果的报告》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2015年第3期。
[19] 中国社会科学院语言研究所词典编辑室编：《现代汉语词典》，商务印书馆2016年版，第116页。
[20] 参见蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2006年版，第333页。
[21] 沈春耀：《关于<全国人民代表大会常务委员会关于国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题的决定（草案）>的说明》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2018年第3期。
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