社会热点

我国政府架构下的权力配置模式

点击量:   时间:2022-08-29

目前我国政府架构下的权力配置模式陷入了较大的理论争议,提出了定型化的时代要求。不过,在定型化我国政府架构下的权力配置模式前,首先应当明确定型化的标准与依据。

首先,我国政府架构下的权力配置模式不属于“分立制衡”模式。《宪法》第3条规定,国家行政机关由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。这一规定表明,我国享有立法权的权力机关的宪法地位高于行政机关,与行政机关和立法机关具有平等地位的“分立制衡”模式不符。

其次,我国政府架构下的权力配置模式也不属于“分工制衡”模式。《宪法》第57条规定了全国人民代表大会是“最高国家权力机关”。第80条规定了国家主席必须根据全国人大及其常委会的决定“公布法律,任免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长,授予国家的勋章和荣誉称号,发布特赦令,宣布进入紧急状态,宣布战争状态,发布动员令”。这表明我国政府架构下的权力配置模式也不可能是“分工制衡”模式。

再次,我国政府架构下的权力配置模式也难以归属于“行政臣服于立法”模式。《宪法》第3条和第57条的规定表明,我国人民代表大会制与议会内阁制在制度逻辑方面具有某种程度的相似性,具有一定的“行政臣服于立法”模式的“外部特征”,但我国政府架构下的权力配置模式也难以归属于“行政臣服于立法”模式。这是因为:第一,在权力机关与行政机关的相对地位上,与议会内阁制不同,人民代表大会在国家机构组织体系中居于最高地位,不能被行政机关制约和监督,宪法中没有类似于议会内阁制的国务院解散全国人民代表大会的规定,也没有国家主席或者国务院总理否决全国人大及其常委会立法的制度设计。全国人大及其常委会制定的法律,行政机关必须遵照执行。第二,在立法权限的配置上,我国宪法和《立法法》实质上承认了国务院直接依据宪法制定行政法规的权力。1954年宪法和1982年宪法虽然都规定了国务院“执行机关”的地位,且1982年宪法第85条的规定与1954年宪法第47条的规定相同,内涵也没有发生实质变化,但宪法中的“执行”并不表明国务院只能依附最高国家权力机关开展行动。全国人民代表大会作为享有国家立法权的唯一机关,行使的是“表达”国家意志的功能,而国务院和其他国家机关行使的是“执行”国家意志的功能。而且,1982年宪法并没有规定“全国人大及其常委会是行使国家立法权的唯一机关”,而是基于第89条第1款赋予国务院根据宪法和法律制定行政法规的权力,《立法法》也在65条第2款实质性地肯定了国务院在行政管理职权范围内有权直接依据宪法制定行政法规,这都说明在我国行政权并没有完全依附于立法权。

最后,按照权限配置的宪制标准,我国政府架构下的权力配置模式也难于归类到“议行合一”模式。这是因为,我国1954年宪法和1982年宪法都对全国人民代表大会、国家主席和国务院作了明确的职权分工。特别是,基于对既往体制的深刻反思,1982年宪法对全国人民代表大会、国家主席、国务院、中央军事委员会、最高人民法院与最高人民检察院的职权分工就彰显出分权制的努力。邓小平在1980年《党和国家领导制度的改革》中专门强调,“权力过分集中于个人或少数人手里,多数办事的人无权决定,少数有权的人负担过重,必然造成官僚主义,必然要犯各种错误,必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等”“关于不允许权力过分集中的原则,也将在宪法上表现出来”。时任宪法修改委员会副主任委员彭真在宪法草案修改说明中指出:“国家机构的这种合理分工,既可以避免权力过分集中,又可以使国家的各项工作有效地进行。”学者们大多以这些论述作为我国政府架构下的权力配置模式应为“分工协作”模式的理由。有学者生动地将全国人民代表大会与国务院、监察委员会、最高人民法院及最高人民检察院的关系形容成一位“家长”与四位“兄弟”的关系,“家长”要管住“兄弟”,“兄弟”之间要彼此制约平衡。因此,这种职权分工并不意味着我国宪法排斥立法、行政与司法等基本概念,而是对分权原则的否定,是指祛除了立法、行政、司法等概念背后的权力制衡内核,仅将其视为一种普通的职能分工形式。正如有学者所指出的:“我国学者之所以无视我国宪法分别设置立法与行政机关的事实,而长期认为议行合一是我国宪法上的权力配置原则,其根本原因在于,议行合一彰显了社会主义国家宪法在权力配置上的某种特质,即对人民代表机关之最高权威的强调和对分权原则的否定。”

但是,“职权分工”或“职能分工”这种说法存在一个基本逻辑前提,即国家权力的统一性。因为没有国家权力的统一性,是没法论及职权或职能分工的。而且,将1982年宪法规定的全国人民代表大会、国家主席、国务院的职权解释为职能,也是不恰当的。虽然部分学者坚持认为宪法在国家权力配置模式上采取的是“议行合一”原则,甚至有学者认为全国人民代表大会的权力机关兼立法机关身份和国务院的执行机关兼行政机关身份构成了国家权力机关的双重角色下的“议行融合”体制,但行政机关不再是权力机关的组成部分这一事实,是与“议行合一”原则不相符合的。因此,既不能抛弃“议行合一”在我国政治运作中发挥的实质性作用,将我国政府架构下的权力配置模式界定为“职能分工”模式,也不能不考虑1982年宪法对职权配置的宪制标准,仅依靠“民主集中制”原则将我国政府架构下的权力配置模式界定为“议行合一”模式。

 
 


社会热点