20年：社区矫正在探索中前行

2003年7月10日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部（以下简称“两高两部”）联合下发《关于开展社区矫正试点工作的通知》（以下简称《通知》），开启了我国刑罚执行制度改革的序幕。

20年来，我国的社区矫正从无到有、从弱到强，经历了不断的摸索和尝试，凝结成一部社区矫正法，结合各地的实践经验，探索出了一条符合中国国情的发展道路。

截至2020年7月，全国各地累计接收社区矫正对象495万人，累计解除矫正431万人，每年列管社区矫正对象120多万人。社区服刑人员矫正期间再犯罪率一直处在0.2%的较低水平，取得了良好的政治效果、法律效果和社会效果。

20世纪七八十年代，伴随着人类文明的进程，世界各国都在不断地进行刑罚制度的创新，尝试用有效、人道、文明的方式惩罚犯罪和改造犯罪人员。正是在这一背景下，社区矫正得到了飞速发展。

彼时，“社区矫正”在我国还是一个陌生且新鲜的事物。

“国外在刑罚发展的历史趋势中，已经处于以非监禁刑为主的阶段，社区矫正制度发展很快。我们认为，应当借鉴国际社会的普遍经验，发展我国的社区矫正制度。”2003年，司法部社区矫正制度研究课题组在《改革和完善我国社区矫正制度之研究》一文中，如是总结道。

“当时，‘社区矫正’一词是在世界行刑领域较为广泛使用的术语，但在我国很多人对这一提法尚不熟悉。社区矫正是指对犯罪行为比较轻微、社会危害性较小以及特定的老年、未成年及病残孕罪犯在社区中执行刑罚活动的总称。”上海政法学院兼华东政法大学教授、社区矫正研究中心主任刘强，在接受本社记者采访时介绍道。

刘强教授进一步介绍道：“新中国成立以后，虽然我国的刑事法律已经确立了对罪犯在社区监管的制度，但由于长期的重刑主义思想影响以及在社区监督管理机制上的不健全等原因，我国社区矫正进展缓慢。”

进入21世纪初期，随着改革开放和社会主义民主法制建设进程的加快推进，为了适应社会发展的需要，我国在本土经验的基础上积极应对，开始推进社区矫正，并将其纳入司法体制改革的重要内容。

谈及这一改革的背景，司法部社区矫正制度研究课题组在《改革和完善我国社区矫正制度之研究》（2003）一文中作如是分析：“目前，我国正处在社会转型时期，各种社会矛盾有增无减，随之而产生的犯罪也会增长。设施、经费、警力不足等突出问题给监狱系统带来了很大的压力，对监狱安全稳定具有潜在的威胁。”

彼时，刘强教授也看到了各方所承载的压力：“当时，不仅存在监狱负担过重、犯罪率和重新犯罪率呈现上升的趋势，随之而来的还有监禁刑罚执行的成本日益增长等问题。”在他看来，推进社区矫正工作的目的之一，就是通过适度扩大非监禁刑的适用，减轻监狱压力，降低犯罪改造成本。

诸多挑战之下，一些监狱管理者和学界人士，在探讨提高罪犯改造质量、降低行刑成本、关注回归社会、减少重新犯罪问题的同时，提出了刑罚执行社会化的问题，并着手理论研究中国实践社区矫正的可行性。

2002年8月，司法部专门组成社区矫正制度研究课题组，对国内外的社区矫正制度进行调查分析和比较研究，最终形成了《关于改革和完善我国社区矫正制度的报告》。

“当时，我国最早进行社区矫正探索的是上海市。”刘强教授对记者介绍，经过较长时间的调研、酝酿和准备，由上海市委政法委牵头，市公安、检察、法院、司法、监狱等部门与基层有关单位共同参与，在徐汇区斜土路、普陀区曹杨新村、闸北区宝山路等3个街道基层社区，正式启动社区矫正试点工作。2003年1月，在这三个区全面展开，这也被视为中国新型社区矫正制度实践的发轫。

2003年7月10日，“两高两部”《通知》确定以北京、天津、上海、江苏、浙江、山东等6个省（市）作为第一批开展社区矫正工作试点地区，开始了我国刑罚执行制度改革的全新探索。

“这成为我国准备在制度和法律上确立社区矫正的起点，‘两高两部’的《通知》为在全国范围内开展试点工作提供了法律意义上的依据。”刘强教授对记者介绍，《通知》首次对社区矫正作出了官方定义，将其定性为“行刑方式”和“非监禁刑罚执行活动”。此外，还规定了社区矫正的适用对象和基本任务。

值得一提的是，在开展社区矫正工作初期，在试点地区的选择可谓深思熟虑。司法部社区矫正局在《全国社区矫正发展情况与数据统计》（2007）一书中披露，主要选择在城市社区和有条件的农村乡、镇开展。本着边试点、边规范的原则，在总结积累经验的基础上，不断扩大试点，逐步加以推广。

“首批试点选择沿海的、较为发达的城市，不论是经济影响还是人文影响，犯罪人员在社区里接受惩罚和矫正都有比较好的社会基础，如此也能减少改革的阻力。”刘强教授分析道。

在首批试点过程中，六个省市均有着不俗的表现，结合本地实际，制定试点的具体方案，积极推进社区矫正工作的机构设置、队伍管理、业务开展、设施装备等方面的规范化和制度化建设。

实践过程中，北京的社区矫正工作形成了鲜明的“政府主导模式”。该模式的最大特征，即特别强调社区矫正的监管和改造力度，以维护北京的社会秩序稳定。同时，社会参与力量相对薄弱，相关工作人员并非是政府购买服务的工作人员，而是属于街道管理下的由政府财政支出的“雇员”。

与北京不同的是，地处东南沿海的上海，其社区矫正工作体现了鲜明的“上海模式”。“2004年，作为推进社区矫正试点社会化运作的重要工作，‘上海市新航社区服务总站’正式成立。”刘强教授介绍，政府与新航总站形成一定的合作模式，新航总站通过其特色服务项目，有效帮助转化社区服刑人员，降低重新犯罪率。

“由此可见，上海社区矫正试点工作与国内其他5个试点省市有一个显著的区别，就是采用了社团运作的社会化手段，这是对以往此类工作由政府包揽、行政化运作的工作方式的突破和创新。”刘强教授说。在他看来，上海在社区矫正试点工作中引入社会工作的理念，由政府购买服务，社会各方参与，有助于社会资源优化组合，是解决社会问题的有效途径。

作为我国最早一批研究社区矫正工作的专家，刘强教授从2002年开始就参与这一工作。在首批试点展开后，他曾到各地进行调研。“除了北京、上海，其他试点地区同样结合工作实际，普遍建立了工作的规章制度，确保社区矫正工作规范运行。”刘强教授总结说。

与此同时，刘强教授也告诉记者，经过两年多时间，社区矫正工作在实践中解决了一些问题，积累了一定的经验。但是，这项改革是一个复杂的系统工程，改革过程必然不会一蹴而就，还面临着许多的困难和挑战。

“在首批试点的实践过程中，相关法律保障方面的问题较为突出。例如社区矫正法律规定分散，没有专门的非监禁刑罚执行法；执行主体多元化，部门工作衔接不够紧密；社区矫正适用对象应当法定化，对其管理、教育工作也需要进一步规范。”刘强教授谈到，比如“两高两部”《通知》确立了司法行政机关是社区矫正试点工作的牵头单位，公安机关配合司法行政机关依法加强对社区服刑人员的监督考察的操作模式，难以规范实施。

在前期试点基础上，为进一步规范社区矫正试点工作，2004年5月，司法部印发了《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》，对司法行政机关开展试点工作的原则、任务、机构人员及其职责、工作流程等，作出了具体规定。

在进一步对社区矫正工作的内容进行针对性的完善后，一定程度上使得社区矫正发挥了其工作能效。时任司法部基层工作指导司司长王珏在《我国的社区矫正试点工作概述》（2005年）一文中指出，社区矫正第一批改革试点工作共接收、管理社区服刑人员15787人，其中管制222人、缓刑9407人、假释2074人、暂予监外执行532人、剥夺政治权利3552人，取得了初步成效。

为深入贯彻中央司法体制和工作机制改革的要求，2005年1月，“两高两部”联合印发了《关于扩大社区矫正试点范围的通知》，将河北、内蒙古、黑龙江、安徽、湖北、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、重庆共12个省区市列为第二批社区矫正试点地区，将范围扩大到了涵盖东、中、西部地区的18个省（自治区、直辖市）。

司法部社区矫正管理局相关资料显示，扩大试点的省份在充分学习借鉴首批改革试点省（直辖市）工作经验和做法的基础上，构建了领导组织体系，在司法厅（局）设立办公室，基本形成了党委政府统一领导、司法行政部门组织实施、相关部门密切配合、司法所具体执行的工作机制。

与此同时，各试点地区因地制宜，围绕社区矫正工作的衔接机制、内部管理、应急预案等建立工作制度。在提高矫正质量这一重点工作上，一方面，加强对社区服刑人员的衔接和管控措施，防止脱管、漏管现象的发生；另一方面，积极做好社区服刑人员的教育矫正工作，探索多种矫正措施和教育矫正方法，提高矫正工作的针对性和实效性，在现有基础之上大胆实践，积累了一些有效的经验和做法。

基于社区矫正试点工作取得明显成效，达到了预期目标，为了更加深入地推动社区矫正事业的发展，经中央政法委批准，2009年9月2日，“两高两部”联合发布了《关于在全国试行社区矫正工作的意见》，决定从2009年起在全国试行社区矫正工作。

在我国全面进入社区矫正工作试行的阶段后，各地社区矫正工作不断取得新进展。尤其是在确保社区矫正工作依法规范运行方面，各地围绕加强对社区服刑人员的监督，提高教育改造质量这个重点，抓好衔接接收、监督管理等工作流程的制度建设，建立健全接收、管理、考核、奖惩和解除矫正等各个环节的工作制度。

吉林省长春市人大常委会还在2010年6月29日通过了我国第一个社区矫正地方法规——《关于全面试行社区矫正工作的决定》。同时，一批规章制度的建立健全，促进了社区矫正工作规范运行：内蒙古建立了“五帮一”模式，防止脱管漏管；安徽启用了社区矫正信息管理系统；浙江部署实施社区矫正制度、衔接、信息、安全和保障“五大工程”推动规范化建设……

“社区矫正在全国试行的阶段取得了一定的进展，但要全面实施还存在一些问题。”刘强教授谈到，他在当时的调研中发现社区矫正法律制度不完善，主要涉及机构设置、队伍建设、执法权等问题。

刘强教授对记者举例说，包括没有对社区矫正机构和执法人员的准确定位以及管理体制作出明文规定，立法上的缺陷和不足导致其实际工作出现不少困难；社区矫正执法人员没有被纳入警察系列，导致执法者缺乏必要的严肃性和威慑力；由于社区矫正服务站所属部门比较模糊，矫正工作人员的工作态度受到一定影响。在现实执行中，法院、检察院、公安、司法的相互制约与配合还有待完善。

可见，建立和完善社区矫正工作法律制度是规范和推动社区矫正工作的实际需要。为了进一步加强社区矫正工作的规范运作和执行，2011年2月25日，十一届全国人大常委会十九次会议审议通过《刑法修正案（八）》，规定对判处管制、宣告缓刑以及假释的犯罪分子依法实行社区矫正。

为了正确适用《刑法修正案（八）》，确保管制和缓刑的执行效果，2011年4月，“两高两部”又联合发布了《关于对判处管制、宣告缓刑的犯罪分子适用禁止令有关问题的规定（试行）》，明确规定宣告禁止令的条件、具体内容和程序等相关问题。

为了配合《刑法修正案（八）》的贯彻实施，2012年3月14日，十一届全国人大五次会议表决通过的《关于修改〈刑事诉讼法〉的决定》，对社区矫正制度进一步明确规定：“对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯，依法实行社区矫正，由社区矫正机构负责执行。”

“刑法和刑事诉讼法关于社区矫正的规定，标志着我国社区矫正法律制度的确立，为司法行政机关依法履行社区矫正刑罚执行职能，提供了重要的法律依据。”刘强教授指出，由此，我国的社区矫正工作进入了有法可依的新阶段，为制定专门的社区矫正法奠定了上位法的立法基础。

“不过，《刑法修正案（八）》和2012年修正的刑事诉讼法只是对社区矫正适用范围、执行机关作出了原则性规定。”刘强教授介绍，按照中央司法体制改革部署，2012年1月10日，“两高两部”印发《社区矫正实施办法》的通知，并于该年3月1日正式施行，《社区矫正实施办法》制定了具体的可操作性规范。

紧接着，随着社区矫正在试点的基础上全面推开，为适应新形势新情况，2014年8月，“两高两部”又出台《关于全面推进社区矫正工作的意见》，全面推进社区矫正工作。“全面推进社区矫正，意味着社区矫正工作在全国全面开展、依法规范运行，标志着社区矫正工作进入了一个新的发展阶段。”刘强教授说。

相关数据显示，截至2015年12月，全国省、市、县、乡四级已全面开展社区矫正工作，累计接收社区服刑人员282万人，累计解除矫正212万人，正在接受矫正70万人，社区服刑人员在矫正期间重新犯罪率一直处在0.2%的较低水平。

在为所取得的成果而欣喜的同时，也不能放松进一步的推进。刘强教授对记者谈到，尽管社区矫正的法律地位已经得到明确，但缺乏一部有关调整社区矫正法律关系的“专门法”。当时开展工作时主要依据的是“两高两部”联合出台的《社区矫正实施办法》以及地方出台的实施细则。

“这只是部门规章、地方性规章，其中关于机构和工作人员配置、职责分工、执法手段、经费保障等关键性问题还是缺乏更加明确的规定，进一步推进社区矫正工作仍然面临诸多困难。没有法律，很多问题得不到有效解决。”刘强教授说。

值得一提的是，面对实践中存在的问题和挑战，部分试点地区也积极探索与尝试。刘强教授对记者介绍，在基层杜区矫正机构设置的问题上，2014年，浙江省台州市天台县司法局率先在全国进行了“队建制”改革，尝试对执法管辖与行政区划适当分离。

“该地用执法大队和执法中队来替代司法所的管理，提高了专业化管理的水平。不仅打破了我国司法所长期以来总体上量少质弱、难以专职的窘境，而且有利于司法所自身工作的开展，提高了工作效率。”刘强教授介绍道。

目前，台州市各区县普遍采用了队建制管理模式，取得了积极的成效。安徽蚌埠、滁州，湖南怀化，山东临沂等地也采取了类似的尝试，取得了积极的效果。“可以说，‘天台模式’作为在我国法治建设中的改革创新，是对建设中国特色社区矫正机构的重大贡献。”刘强教授说。

地方的实践探索，进一步推动了立法进程。2016年3月，十二届全国人大四次会议上关于人大工作报告中指出，要制定社区矫正法。2016年中央政法工作会议、全国司法厅（局）长会议也都进一步强调要健全完善社区矫正制度，加快推进社区矫正立法。

“这既说明中央对社区矫正工作的重视，也表明了社区矫正立法的重要性和紧迫性。”刘强教授说。

经过数年的立法博弈和探讨协商，2019年12月，十三届全国人大常委会第十五次会议表决通过了《中华人民共和国社区矫正法》。2020年7月1日，社区矫正法正式施行。

刘强教授介绍说，社区矫正法对社区矫正的适用范围、管理体制与工作机制、实施程序、监督管理和教育帮扶措施、未成年人社区矫正以及法律责任等作了明确规定，增强了社区矫正工作的可操作性，确保了法律法规落实落地。

“该法对我国社区矫正工作作出了全面的规定，提供了系统的法律依据。该法的重要价值在于，它不仅是我国社区矫正发展历史上的重要里程碑，较好地体现了我国社区矫正的最新发展，也对我国社区矫正制度的发展具有历史性贡献。”刘强教授说。

“接下来，还需要进一步落实宽严相济刑事政策，促进社区矫正对象顺利融入社会，惩治、预防和减少犯罪，从而维护社会稳定，实现国家长治久安。”刘强教授说。