刑事“挂案”问题的现实困境与解决路径

【编者按】通常而言，“挂案”是指一些案件在办理过程中，既不了结又不向前推进，出现的“疑案从挂”现象。“挂案”问题虽长期存在，但目前专门系统研究“挂案”问题的学术成果并不多，且主要侧重于侦查阶段证据不足的案件，对于审查起诉、审判阶段的“挂案”问题关注不够。本期特此编发北京警察学院魏溪泽讲师撰写的《刑事“挂案”问题的现实困境与完善路径》，以期对刑事“挂案”问题进行系统研究。
 

刑事“挂案”问题的现实困境与解决路径

文｜魏溪泽
（本文刊载于《中国应用法学》2023年第2期）
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内容提要：刑事“挂案”问题在侦查、审查起诉和审判环节都会出现，并呈现“两头多中间少”且侦查阶段多于审判阶段的“V”型不对称分布。缺乏有效诉讼推进是“挂案”问题的本质表现，“挂案”问题的产生有主客观两方面原因，且往往共同存在。不少国家刑事诉讼法（典）对侦查期限或证据不足终结侦查作了相关规定，以此实现对侦查阶段“挂案”的预防和控制，可引以为鉴。在解决相关理论争议后，我国应当坚持系统整治理念，以及时有效推进诉讼、强化程序制约为核心构建解决“挂案”问题制度，完善侦查期限、延期审理、诉讼重点环节衔接等规定，明确缺乏有效诉讼推进则终止诉讼的制度设计,健全检察监督、诉讼环节衔接统一、业绩考评、首办负责等配套制度机制。
关键词：挂案  有效诉讼推进  侦查期限  证据不足。

文 章 目 录

引言
一、刑事“挂案”的内涵、外延及成因
（一）“挂案”的内涵
（二）“挂案”的外延
（三）“挂案”的成因
二、刑事“挂案”问题的现实困境
（一）证据不足撤销案件的相关争议
（二）我国应否明确规定侦查期限
（三）审查起诉阶段退回补充侦查未重报的属于何种类型的“挂案”
（四）应否明确刑事案件一审的最长审限
（五）追诉期限可否作为终结“挂案”的兜底方式
三、解决刑事“挂案”问题的域外模式
（一）侦查阶段“挂案”控制模式
（二）审查起诉阶段“挂案”控制模式
（三）审判阶段“挂案”控制模式
四、刑事“挂案”问题的解决路径
（一）完善相关法律规定
（二）缺乏有效诉讼推进则终止诉讼的制度设计
（三）构建配套制度机制
结语

▐  引  言

2021年6月公布的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》第6条规定：“及时发现和纠正应当立案而不立案、不应当立案而立案、长期‘挂案’等违法情形，坚决防止和纠正以刑事手段插手民事纠纷、经济纠纷。”中央文件首次对刑事“挂案”提出明确要求，将长期“挂案”视为违法情形，使得“挂案”这一实践问题突显。“挂案”问题虽长期存在，但目前专门系统研究“挂案”问题的学术成果并不多，且大多侧重于侦查阶段证据不足的案件，对审查起诉、审判阶段的“挂案”关注不够。因此，对于“挂案”问题进行专门研究具有客观必要性，特别是进入新时代以来，人民群众对公平正义抱有更高更好的需求和期待，长期“挂案”问题亟须妥善解决。

▐  一、刑事“挂案”的内涵、外延及成因

何为“挂案”，目前实务界和学术界并无权威界定。通俗地讲，“挂案”就是一些案件在办理过程中，既不了结又不向前推进，出现的“疑案从挂”现象。

（一）“挂案”的内涵

一是已经刑事立案。立案是我国刑事诉讼的入口程序，也是涉案公民成为犯罪嫌疑人、侦查机关正式开始侦查行为的程序前提和依据。根据《公安机关办理刑事案件程序规定》第174条的规定，立案之前虽可以采取相关调查核实工作，但此时客观上并不存在特定的案件，也就无所谓“挂案”。一言以蔽之，立案是“挂案”的前提，受案后长期未能作出立案决定的不属于“挂案”。二是犯罪嫌疑人在案。如果犯罪嫌疑人能到而不到案、主动逃避侦查，其犯罪嫌疑将陡然增加，认定为“挂案”显然不利于打击犯罪。如果案件事实不清、证据不足系犯罪嫌疑人逃避侦查、拒不到案所致，则更不应认定为“挂案”。一般来说，只有犯罪嫌疑人在案、未逃避侦查的，才可能认定为“挂案”。但是，如果犯罪嫌疑人未在案，而现有证据能够证明犯罪嫌疑人不构成犯罪，仍然不作侦查终结或其他处理的，也应当认定为“挂案”。此外，虽然犯罪嫌疑人在案，但是如果同案犯在逃，导致案件事实难以查清、无法单独对在案犯罪嫌疑人先行处理的，应当作为“挂案”的例外情形。三是缺乏有效诉讼推进。有效诉讼推进是指可以终结诉讼或将案件推向其他诉讼阶段的司法办案活动，包括有效侦查、起诉、审理。缺乏有效诉讼推进是刑事“挂案”问题的本质表现，证据不足或申请延长审限其实只是外在表现。“挂案”问题的严重性和为社会所诟病之处就在于缺乏有效诉讼推进，如果办案机关始终在积极有效侦查、审理，那么即使办案时间较长，也不会引发太多的社会不满。四是案件在特定环节处于未办结状态或未提出处理建议。在侦查环节，案件未办结往往是因为未达到侦查终结标准，即证据不足。在审判环节，案件未办结主要体现为迟迟不进行最终判决或撤回起诉，实践中以重大职务犯罪、经济犯罪和命案居多。

本文认为，严格来讲，只要侦查机关、检察机关或审判机关在内部已经确定不再对某个案件进行侦查、审理或仅在形式上应付，即可认定为“挂案”。但由于侦查、审判等工作有一定弹性，所以只有在足够长的时间（后文将具体探讨）内缺乏有效诉讼推进的，才能认定为“挂案”。

（二）“挂案”的外延

司法实践中，“挂案”在侦查、审查起诉和审判环节都会出现，但目前主要出现于侦查环节。从侦查环节来看，“挂案”主要包括四种情形：一是有的案件在立案环节就存在一定问题，立案之后很快发现不应当立案，故后续也未积极侦查取证，而是束之高阁；二是有的案件经过积极侦查取证仍然证据不足，有罪证据优于无罪证据但不足以定案，因而不能侦查终结；三是案件经过侦查，无罪证据优于有罪证据，受追诉观念影响未撤销案件；四是事实清楚，但对案件定性在法律适用上存在争议，难以作出决定。从审查起诉环节来看，随着2012年《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》对审查起诉阶段中止审查相关规定的取消，“挂案”在法律制度层面的空间已不复存在。在司法实践层面，审查起诉环节“挂案”主要有以下情形：一是检察机关认为证据不足而退回补充侦查，侦查机关未收集到所需证据，到期后未重报或移送检察机关但被以未补充侦查获取足够证据为由拒绝接收，由于双方僵持，造成案件无法向前推进；二是检察机关起诉后，法院认为难以定罪处理，要求检察机关撤回起诉，但撤回起诉后有的检察人员仅口头告知侦查机关退回补充侦查而没有履行正规法律程序，由于这种情形在全国检察业务应用系统中会自动显示超过办案期限，现已极其少见。从审判环节来看，“挂案”主要包括两种情形：一是检察机关起诉后，法院在受理环节长期搁置，未将案件及时录入案件管理系统；二是法院受理后多次申请延长审限，或检察机关以发现新的犯罪事实需要补充侦查等理由提出延期审理建议，造成案件长期不能审理判决。总体上看，刑事“挂案”在诉讼阶段呈现“两头多中间少”且侦查阶段多于审判阶段的V型不对称分布。究其原因，与审查起诉阶段取消了中止审查的规定，具有相对明确的审查起诉期限，以及作为诉讼中间环节、可视情况采取提起公诉或退回侦查等灵活处理，有很大关系。

此外，根据是否采取人身强制措施，“挂案”则可以分为三种情形：一是一直未采取人身强制措施的；二是采取了人身强制措施，后来又解除的；三是采取了人身强制措施，一直未解除的。根据在案证据是否充分，“挂案”又可以分为两种情形：一是是否构成犯罪的证据不足，导致罪与非罪认定困难，该情形在侦查环节较为常见；二是证据较为充分或证据虽尚未达到确实、充分程度，但在整体上并不影响事实认定，在是否构成犯罪上存在较大争议，影响案件向前推进，该情形在审判环节较为常见。

（三）“挂案”的成因

“挂案”的产生主要有两方面原因。一是主观原因。对侦查人员来说，既包括明知案件不应立案而立案或立案时把关不严，后来发现无法认定犯罪而难以处理，又不想撤销案件，于是置之不理；也包括立案后基于想放纵犯罪嫌疑人、意欲侵害犯罪嫌疑人利益等因素，故意不推进侦查工作。因侦查人员主观原因产生的“挂案”往往会涉及违法办案，特别是国家和社会关注的以刑事手段干预民事、经济纠纷情形中，有的办案人员故意不推进诉讼程序，由此长期让当事人处于一种作为犯罪嫌疑人被侦查的不确定状态，从而达到干预民事、经济纠纷的非法目的。对于审查起诉人员和审判人员来说，其主观原因往往是由于案件处理涉及社会稳定或在法律适用上存在较大争议，也有的是担心业绩考评，比如根据检察机关的考评标准，如果作出无罪判决，则对公诉人员作出负面评价，故为避免办错案件或维护机关间关系而将案件进行搁置。二是客观原因。具体包括侦查手段不强、侦查能力不足等造成证据不足，案件本身具有复杂性或发案时间与报案时间相隔太长，法律规定有待完善，等等。比如，侦查人员经过侦查发现确实难以找到足够的证据证实犯罪，难以侦查终结，但由于担心引发信访等因素而予以悬置。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》），侦查终结的标准是犯罪事实清楚，证据确实、充分。这与提起公诉和判决的标准一致，对于侦查终结来说确实要求较高。又如，我国《刑事诉讼法》相关规定在诉讼办理期限上较为模糊，对于具体的侦查期限、侦查阶段证据不足的案件在诉讼程序上如何处理没有作出明确规定，对于审判环节向最高人民法院申请延长审限的次数也没有作出限制，不同诉讼环节进行衔接时相关规定还不明确，容易出现衔接“空白”，给“挂案”提供“操作空间”。于是“疑罪从挂”“宁挂勿撤”成为一些办案机关的倾向性选择，导致部分案件被长期搁置，形成“挂案”。实践中，“挂案”产生的主客观原因往往共同存在，即使是出于主观原因，也往往会归咎于客观原因。

▐  二、刑事“挂案”问题的现实困境

（一）证据不足撤销案件的相关争议

侦查阶段的撤销案件作为一种结案方式，在我国《刑事诉讼法》中有专门规定。《刑事诉讼法》第163条规定：“在侦查过程中，发现不应对犯罪嫌疑人追究刑事责任的，应当撤销案件。”对此，实践中普遍将“不应对犯罪嫌疑人追究刑事责任”解释为客观上不存在犯罪事实或犯罪事实并非犯罪嫌疑人所为以及《刑事诉讼法》第16条规定的不追究刑事责任的情形，而没有将“证据不足”纳入其中。但也有观点认为，在证据裁判规则的视角下，证据不足的案件完全符合不应追究刑事责任的情形，符合《刑事诉讼法》第163条规定的应撤销案件的情形。本文认为，《刑事诉讼法》第163条及具体贯彻实施该条规定的《公安机关办理刑事案件程序规定》第186条和《人民检察院刑事诉讼规则》第242条并未明确规定证据不足的案件属于应撤销案件。另外，《刑事诉讼法》第163条中“不应对犯罪嫌疑人追究刑事责任”的语义非常肯定，而证据不足的案件具有追究刑事责任的可能性，两者存在一定差异。存疑不诉和存疑作出无罪判决的情况是因为法律对此有明确规定，在相应规定期限内必须作出相应裁决。而侦查环节并无侦查期限或其他硬性要求，因此，证据不足的情形没有明确规定在“不应对犯罪嫌疑人追究刑事责任”之中是可以理解的。但从解决“挂案”问题的角度看，将《刑事诉讼法》第163条进行扩大解释，把证据不足的情形纳入其中是恰当的。此外，鉴于“挂案”问题的本质表现是缺乏有效诉讼推进，因此仅将证据不足纳入撤销案件的情形对解决“挂案”问题并不具有直接针对性，而且可能会产生何时开始判断证据不足等争议。为此，应当在《刑事诉讼法》或其他规范性文件中将证据不足且缺乏有效侦查规定为应撤销案件的情形之一，其核心是缺乏有效侦查。

（二）我国应否明确规定侦查期限

我国未明确规定侦查期限，主要是基于国情的考量。一是我国幅员辽阔、人口众多，决定了案件基数大，且犯罪嫌疑人更容易逃匿，客观上增加了侦查犯罪的难度。二是我国公安机关作为刑事侦查的主要力量，人员配备比例远低于其他国家，而且还承载着重要的治安维稳等非侦查职能。三是从司法实践看，很多陈年积案往往由于几十年如一日的侦查才最终告破，也表明侦查无期限对侦破特定刑事案件具有内在优势。但本文认为，应当在《刑事诉讼法》中规定侦查期限。一是随着我国经济社会的不断发展和科学技术的不断进步，侦查技术手段日益增强，侦查办案的财力、物力也有较为充分的保障。二是人权保障理念日益深入人心，对犯罪嫌疑人未证明有犯罪事实而长期没有作出处理、严重损害犯罪嫌疑人各项权利的行为，越来越受到社会的不满和质疑。三是司法实践中也在探索侦查期限的适用，并得出了一些经验。比如，《关于公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》第25条看似是对于撤销案件的规定，但实际上主要是对经济犯罪案件规定了侦查期限，超过这一期限是撤销案件的前提。《人民检察院刑事诉讼规则》第253条也是类似的对于侦查期限的规定。四是规定侦查期限不会造成放纵犯罪的后果。《关于公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》和《人民检察院刑事诉讼规则》均规定，撤销案件后又发现新的事实或证据、依法需要追究刑事责任的，应当（可以）重新立案侦查。五是规定侦查期限能促使侦查机关积极主动侦查，有利于尽快证实犯罪事实，节约司法办案资源。

（三）审查起诉阶段退回补充侦查未重报的属于何种类型的“挂案”

区分审查起诉阶段退回补充侦查案件的诉讼阶段属性，对按照“谁决定、谁负责”原则解决“挂案”问题具有积极意义。刑事诉讼法教材通说认为，侦查阶段的补充侦查是指侦查机关针对不批准逮捕案件的继续侦查，而审查起诉阶段的补充侦查是指检察机关在审查起诉过程中的退回补充侦查。根据这一解释，可以推断得出审查起诉阶段退回补充侦查的案件仍属于审查起诉阶段的结论。也有学者认为，审查起诉过程中检察机关退回补充侦查时，案件回流至侦查程序、由检察机关换押给侦查机关，之后侦查机关作为办案主体可以对犯罪嫌疑人进行提审等诉讼行为。根据这一论断，退回补充侦查后，案件又倒流至侦查阶段。本文认为，应以实际控制说作为认定标准，即案件走向由谁实际控制，案件即属于何种阶段。退回补充侦查案件虽然在形式上侦查卷宗回到了侦查机关，但是检察机关经过审查起诉也会形成一个“案件”，这个案件并不因退回补充侦查未重报而消失，侦查卷和检察内卷具有内在关联，退查后案件走向并非由侦查机关任意决定，而受检察机关的实际制约。根据最高人民检察院、公安部《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》，退回补充侦查案件未重新移送审查起诉的，侦查机关应当以书面形式告知检察机关并说明理由。检察机关可以通过行使立案监督权的方式加以控制。由此，审查起诉过程中退回补充侦查、侦查机关到期未重报形成的“挂案”应界定为审查起诉阶段的“挂案”，由检察机关作为办案主体承担结案责任。

（四）应否明确刑事案件一审的最长审限

关于刑事案件审限制度，理论上曾有存废之争。有学者认为，法官通过审理活动对案件事实形成内心确信的过程不应当由时间加以限制，主张彻底废除审限制度。也有学者认为，我国案卷中心主义的诉讼形式与羁押普遍化的现状决定了审限制度存在的必要性与正当性。从立法和司法双重视角看，废除审限说已被摒弃。一方面，在立法层面，2012年《刑事诉讼法》修改对审限制度作了完善，进一步丰富和明确了向上一级法院、特别是向最高人民法院申请延长审限的具体情形；另一方面，在实践中刑事案件审限制度对克服惰性思维、提升诉讼效率发挥着重要作用，单纯的超期审理问题已较为罕见，取而代之的是“挂案”问题日渐凸显。本文认为，有必要在现行审限制度基础上规定最长审限，以避免个别刑事案件在反复延期中侵害被告人合法权益，造成“隐形处刑”的后果。明确最长审限亦不会造成放纵犯罪的后果，对“挂案”作出无罪判决的，案件欠缺的证据链条一旦出现新的弥补和完善，司法机关还可以再次启动司法程序。正因为我国尚未完全确立“禁止双重危险原则”，通说认同重复追诉， 也为“挂案”处理扫清了后顾之忧。

（五）追诉期限可否作为终结“挂案”的兜底方式

我国刑法规定了时效制度，当案件长期侦查未取得足够证据时，是否会因为超过追诉期限而终结侦查、撤销案件？这涉及追诉期限的截止计算时间节点问题。关于追诉期限截止计算时间节点存在多种观点，包括立案时说、起诉时说、审判时说、结果时说以及移送审查起诉时说。如果按照立案时说，刑事案件立案之时就不再计算诉讼时效，那么侦查经过多长时间都不会超过追诉期限。本文认为，立案时说难以成立，主要是因为该观点与现行法律规定存在矛盾。根据《中华人民共和国刑法》第88条第1款，立案侦查之后（自诉案件是人民法院受理案件之后），犯罪行为人逃避侦查或者审判的，不受追诉期限限制。如果采纳立案时说，追诉期限截止计算时间节点为刑事立案之时，那么立案之后的任意行为，包括逃避侦查或审判，都不需要计算诉讼时效，即不再受追诉期限限制，上述规定就明显是多余的。这显然不符合立法本意，说明这一观点是错误的。相对而言，移送审查起诉说符合我国国情，是比较妥当的。因此，在侦查期间长期未取得充足证据的，将会因为超过追诉期限而不再追诉行为人的刑事责任，自然就应当撤销案件。但是，对于审查起诉和审判环节出现的“挂案”，则无法以超过追诉期限作为终结方式。

▐  三、解决刑事“挂案”问题的域外模式

（一）侦查阶段“挂案”控制模式


从国外情况来看，英美法系国家没有专门的立案程序，嫌疑人被捕后在警局只需要履行登记手续。如果警长认为证据不足或罪行轻微不足以提起诉讼，可在采取适当“训诫”后送交其亲属；如果确认不曾犯罪，就予以释放。其中证据不足案件虽也会导致积案，但因为嫌疑人不会被采取强制措施，与我国“挂案”存在本质区别。大陆法系不少国家刑事诉讼法（典）则对侦查期限或证据不足终结侦查作了相关规定，以此实现对侦查阶段“挂案”的预防和控制，可引以为鉴。

1.规定侦查期限

有的国家在立法上虽未规定侦查阶段证据不足如何处理，但通过明确侦查期限来控制“挂案”。比如，《意大利刑事诉讼法典》第405条规定，除特殊情况外，自将被指控人的名字记录在犯罪消息登记簿之日起6个月内，公诉人应当要求提交审判，严重犯罪的，这一期限为1年。该法典还规定，法官可根据公诉人的请求和案件情况延长侦查期限，但侦查程序的最长持续期不得超过18个月，特殊情况下，最长持续期可以为2年。又如，《俄罗斯联邦刑事诉讼法典》第162条规定，对刑事案件进行的预先侦查应在自刑事案件提起之日起的2个月内完结；预先侦查期限可以由相应侦查机关的负责人延长到3个月；对特别复杂的刑事案件进行调查时，可以由俄罗斯联邦各主体侦查机关负责人以及其他同级别侦查机关负责人与其副职延长至12个月；特殊情况下，预先侦查期限可以再次延长。规定侦查期限能够督促侦查机关及时侦查，控制“挂案”，但也有以下缺点：如果期限届满前经过侦查已取得较多证据或发现有可能取得新证据，则有可能囿于期限届满而放纵犯罪；虽然有发现新证据可以重新侦查的规定，但在已经终结侦查的前提下，因不再主动进行侦查而很难有取得新证据的机会；虽然明确规定了侦查期限，但是否及时撤销案件或终结侦查仍依赖于侦查机关的规范能动履职，理论上仍存在侦查到期后“挂案”的可能。

2.将证据不足作为终结侦查事由

有的国家在立法上虽未规定侦查期限，但明确将证据不足作为终结侦查事由以预防“挂案”。比如，《沙特阿拉伯刑事诉讼法》第124条规定，除因其他原因拘留外，若侦查法官在侦查后认为证据不足或没有必要提起诉讼，则应提请本机关负责人终止诉讼。由此可见，证据不足可以成为沙特阿拉伯刑事诉讼侦查程序终结的法定事由。又如，《阿尔及利亚刑事诉讼法典》也明确规定，没有针对被告人的足够证据或犯罪人仍然未知的，侦查法官应当作出不予追诉的裁定，此时即终结侦查。将证据不足规定为终结侦查事由，能够较好地实现打击犯罪与保障人权的统一，在重大疑难复杂等侦查难度较大的犯罪情形中具有较强的灵活性。这一做法的缺点是，由于没有明确侦查期限，侦查经过多长时间能够作为判定证据不足的时间节点以及如何判定证据不足可能存在争议，从而影响终结侦查决定的作出。

3.同时规定侦查期限和证据不足的处理

《法国刑事诉讼法典》第116条规定，如果预审法官认为涉案轻罪预计完成侦查的期限不会超过1年、涉案重罪预计完成侦查的期限不会超过18个月，可以将该预计期限告知当事人，并告知其在此期限届满时可以请求按照相关规定终结侦查程序。该法典第175条更明确规定，如果自开始侦查起经过2年侦查仍未终结，预审法官需要作出一项说明理由的裁定，对侦查持续的原因作出解释，并具体写明对终结侦查的预期；该项裁定每6个月均应当重新作出。对于侦查阶段证据不足如何处理，该法典第177条亦有规定，即如果没有指控受审查人的充分证据，则由预审法官作出裁定，宣告无须继续进行程序。《法国刑事诉讼法典》有效保障了犯罪嫌疑人对侦查期限的知情权，并赋予其申请终结侦查的权利，对疑案的终止性规定更是一大亮点，有利于犯罪嫌疑人增加对刑事诉讼的预期和脱离刑事诉讼的不利影响。

从解决问题的效果看，在侦查期限和证据不足处理两个维度上均作出规定，能够更好地避免案件在侦查环节过分拖延，有效预防“挂案”的产生，是人权保障与诉讼效率相统一的理想模式。当然，对于域外模式，可以适当借鉴，但必须符合我国国情。比如，对撤销案件，一些国家采取的是司法审查方式，但我国目前还难以效仿，现行以行政审查同时进行检察监督的方式更容易为人接受。又如，如果仅以证据不足为由即可申请撤销案件，在我国也会产生较大争议，因此应当从侦查行为积极与否以及时间限定等方面进行平衡考虑。

（二）审查起诉阶段“挂案”控制模式

从美国的刑事法律看，《联邦快速审判法案》（Speedy Trial Act 1974）对公诉时限作出了相关规定，即公诉书或起诉书应在逮捕或送达传票后三十天内提交，但如在该期限内无大陪审团开庭的地区指控被告重罪，提起公诉的时间应额外延长三十天。我国也对审查起诉时限及延长作了相关规定，实践中审查起诉阶段的“挂案”主要是技术原因所致，并非法律制度漏洞。

（三）审判阶段“挂案”控制模式

不论是大陆法系还是英美法系国家，大都未对刑事案件一审审限作出具体规定，而是以集中审理原则或迅速审判主义为指引，对“挂案”进行原则性控制。在这种模式下，一些国家在历史上也出现过久拖不决、周期冗长的审判积弊。如1964年美国杜克大学动物系教授Klopfer因侵犯财产罪而被检方指控，但是陪审团迟迟达不成一致意见。被告人认为案件不应当继续拖延下去，要求当地法院尽快结束案件，后检方中止检控。1967年美国联邦最高法院审理后认为，悬而未决的中止检控使得被告人受到社会歧视，导致其就业、社交等活动受到限制，因而违反了《宪法第六修正案》关于被告人享有快速审判权的规定。1974年美国国会通过了《联邦快速审判法案》，标志着迅速审判权实现了由判例法向成文法的转变，特别是法案对审前时间和审判期限作了强制性规定，对避免不必要的诉讼迟延发挥了重要作用。可见，在美国刑事诉讼中因证据不足或认识争议导致的“挂案”几乎不存在生存空间，这也与美国实行陪审团审判的模式有关，尽快审结有助于陪审团成员回归各自工作生活。从日本刑事法治的改革动向看，规定最长审限成为提升诉讼效率的一种务实选择。如《日本关于审判快速化的法律》第2条规定，一审的诉讼程序争取在二年以内完结，裁判所的其他诉讼程序也依照各自规定，尽量在短时间内完结。由于美国司法制度与我国存在较大差异，日本规定最长审限的做法更具借鉴价值。

▐  四、刑事“挂案”问题的解决路径

解决“挂案”问题，应当在坚持尊重和保障人权、疑罪从无等理念指导下，适当借鉴域外模式，坚持侦查、起诉和审判一体化原则进行系统整治，将及时有效推进诉讼、强化程序制约作为构建解决“挂案”问题制度的核心，并建立配套制度机制。具体构想如下：

（一）完善相关法律规定

1.明确规定侦查期限

结合国外做法和国内司法实践探索经验，在《刑事诉讼法》中规定侦查期限：对于一般犯罪案件，如果一直未对犯罪嫌疑人采取强制措施，那么自立案之日起二年以内，仍不能移送审查起诉或依法作其他处理的，应当终结侦查；如果曾对犯罪嫌疑人采取过强制措施，那么在解除强制措施后一年以内，仍不能移送审查起诉或依法作其他处理的，应当终结侦查，但如果采取强制措施时间较短、解除强制措施时距离立案不足一年，那么仍应自立案之日起计算二年的侦查期限。如果犯罪嫌疑人有数个涉嫌不同罪名的行为，经上级侦查机关批准，可以延长侦查期限一至二年。对于案情复杂或有证据证明有犯罪事实需要进一步侦查的，经省级以上侦查机关负责人批准，可以延长侦查期限一年。期限届满认为有必要继续侦查的，则需要侦查机关通过同级检察机关向省级检察机关申请延长侦查期限，经批准后可以延长侦查期限不超过一年。如果同案犯罪嫌疑人在逃，导致在案犯罪嫌疑人难以定性处理的，那么侦查期限的计算应当中止，并自在逃犯罪嫌疑人被抓获之日起恢复计算；在逃犯罪嫌疑人被抓获后，在逃期间不计入侦查期限。如果同案犯罪嫌疑人在逃不影响认定在案人员犯罪事实，则可以单独计算侦查期限。对于社会影响极其恶劣的严重犯罪或命案，经省级检察机关批准，可以不受侦查期限的限制。不过，这些案件即使可以不受侦查期限的限制，也会受到诉讼时效的限制，即当这些案件在侦查环节已经超过追诉期限时，就应当终结侦查、撤销案件。

2.完善延期审理相关规定

一是《刑事诉讼法》第204条规定，在法庭审判过程中，检察人员建议补充侦查的，可以延期审理。在实践中，审判人员可能主动要求检察人员提出补充侦查建议以便长期“挂案”，因为补充侦查结束后审理期限需重新计算，这样之前的延期审理事由就可以再次被适用，从而大大延长审理期限。而检察人员往往也会基于双方关系的考虑“配合”审判人员。因此，需要对审理期间检察人员提出补充侦查建议的情形作出一定约束。比如在司法解释中可以明确规定，补充侦查建议需要列明补充侦查具体事项、要取得什么证据、是否对案件审理事实形成影响等；审判人员也要对补充侦查建议写明具体意见，并在补充侦查结束后对取得的证据与原先的补充侦查建议进行比较，确认是否相符，以此加强对可能滥用补充侦查权限的制约。同意补充侦查建议的，法院还应当通知被害人和被告人，双方均可以提出异议，法院应当尽快作出回复，如果异议成立，则即使进行补充侦查，也不能重新计算审理期限。二是《刑事诉讼法》第208条规定了人民法院审理公诉案件的一般期限，并规定因特殊情况还需延长的，报请最高人民法院批准。为防止因无限制的延期而形成“挂案”，可以对报请最高人民法院批准的次数加以限制。比如，可以在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》相关条文中明确规定，报请最高人民法院批准延期审理的次数不超过两次（死刑案件不超过三次）。

3.明确刑事诉讼环节的衔接规定

刑事诉讼环节存在衔接疏漏，也会给“挂案”以可乘之机。一是检察机关起诉后法院受理环节，目前该环节没有明确的期限规定，有的审判人员将难以处置的案件“悬”在受理环节，此时法院审理系统内尚无此案件信息；二是检察机关退回补充侦查后侦查机关重新移送案卷材料环节，如检察机关认为补充侦查后仍难以推进诉讼而侦查机关坚持移送，则会出现一方要送、一方拒收的情形，导致案件无法推进。对此，首先要严密诉讼环节的衔接规定。比如，在检察机关起诉后，应当明确法院审查受理材料期限，法院在此期限内应作出退回检察机关补充材料或受理并将案件信息录入案件系统的决定。又如，检察机关退回补充侦查后，若侦查机关未在规定时间内重新移送案卷材料或认为侦查机关在补充侦查期间未有效侦查的，检查机关应建议撤销案件或直接对案件相关事实作出不起诉决定。其次，要严密诉讼环节衔接的配套规定。比如，不同诉讼环节衔接时，建议规定相关法律文书必须由两个办案机关人员共同签字方能生效，从而避免一方签字而另一方不签字造成“悬空”状态。又如，应规范换押制度，明确不同诉讼环节衔接时换押，需要有监管机关在内的三方人员共同签字，以保障在押人员知情权和控告权。

（二）缺乏有效诉讼推进则终止诉讼的制度设计

新加坡和埃塞俄比亚在刑事侦查程序中均规定了侦查程序日志制度，要求将侦查过程中采取的所有行动、收集证据的所有方式、侦查发现的案件情况等记入日志，通过侦查程序日志可以较好地判断有无有效侦查，而且也可以在一定程度上督促侦查机关进行有效侦查。在制度设计上，可以借鉴这一做法，判断是否长期缺乏有效诉讼推进。比如，对于侦查环节，可以要求侦查机关提供侦查日志之类的侦查记录，包括每天、每周或每月采取的侦查行为和措施，由此判断侦查取证的具体进展情况。如果记录过于简单、难以判断是否进行了有效侦查，则应当按照“缺乏有效侦查”认定。对于审判环节，可以要求审判机关提供审理进程相关记录，包括每周或每月审查案卷、调取证据、采取强制措施等各种办案情况，由此表明具有有效审理推进行为。如果长期缺乏有效诉讼推进，相关人员可以启动申请终止诉讼程序。对于长期缺乏有效审理或审查起诉行为的，犯罪嫌疑人、被告人一方可以向法院或检察机关提出不再追诉或宣判无罪的申请；被害人一方则可以提出尽快推进诉讼的申请。对处理结果不服的，当事人一方可以向上一级法院或检察机关进行申诉。对于长期缺乏有效侦查的，当事人一方可以启动申请撤销案件程序。对侦查机关的决定不服的，当事人一方可以向检察机关进行申诉。此外，检察机关也可以依职权主动对侦查机关作出的是否撤销案件决定或法院作出的是否终止诉讼决定进行审查。

（三）构建配套制度机制

建立保障上述解决“挂案”问题制度有效运行的配套制度机制。一是加强侦查、审判环节的检察监督，保障检察机关的知情权。比如，尽管检察机关有权对侦查机关的立案活动进行监督，但由于法律上并没有明确规定立案监督的具体程序和方式、赋予检察机关对立案活动的知情权，不少涉嫌违法立案的案件未能进入检察监督视线。而这些涉嫌违法立案的案件很可能在此后的侦查环节止步不前而形成“挂案”。当前，应当充分利用侦查监督与协作配合办公室来解决对于立案和侦查行为的知情权问题，侦查机关可以赋予办公室常驻检察人员一定的权限，使其能够查阅刑事立案、撤销案件、侦查措施等相关信息。当然侦查机关也可以通过专门送达相关法律文书的方式保障检察机关对重要案件侦查活动的知情权。对于审判机关来说，目前没有类似的与检察机关工作对接的机制，但由于“挂案”案件基本上都是由检察机关起诉的，可以在全国检察业务应用系统中增列案件审理结果，在规定审限内未填录审理结果的，系统自动作出提示，由此提醒检察人员监督审理行为是否正常有效推进。二是各办案机关共同建立诉讼环节衔接统一业务应用系统。不同机关之间进行案件流转时均需登录该系统，确保该系统能够“无缝”显示案件办理环节，从而避免相互推诿。三是优化业绩考评标准。比如，检察机关对于无罪判决应当有一定的容忍度，根据具体情况进行判断。如果办案人员根据当时的在案证据等情况提起公诉是合理的，或已经提出不起诉建议但未被采纳的，则不应当在考评时给与负面评价。而对于法院来说，无罪判决则应当作为体现人权保障的重要内容，在考评时给与正面评价，从而打消审判人员对作出无罪判决的顾虑。四是建立案件首办负责制。“挂案”的长期性与办案人员的流动性导致不少“挂案”承办人经常发生更替，不利于案件推进。对此可以借鉴信访领域首办负责制的成功经验，明确原则上首办人员对“挂案”结案负责，并明确相应的惩罚措施和配套机制，如对“挂案”未结人员不得调动等，以此增加办案人员推进诉讼的内生动力。

▐  结  语

长期“挂案”与尊重和保障人权理念相悖，中央文件对解决长期“挂案”问题提出了明确要求，也为彻底有效解决这一顽疾提供了有利契机。解决“挂案”问题，既要充分重视司法办案机关的作用，也要积极寻求党委政府的大力支持；既要保障犯罪嫌疑人的基本人权，也要考虑被害人一方的合理期待；既要批判性地借鉴国外举措，也要探寻传统进行本土化设计。